淺議貫徹執行《歸僑僑眷權益保護法》的難點
 張家界市僑聯

 《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》（以下簡稱《僑法》）是1990年9月7日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過，根據2000年10月31日第九屆全國人民大會常務委員會第十八次會議《關于修改<中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法>的決定》修正。這是一部專門保護歸僑僑眷權益的法律。
 回顧《僑法》頒布實施二十年來，在市人大監督指導下，在各級黨委政府的重視領導下，我市僑聯始終把貫徹落實《僑法》作為依法護僑的根本，在督促《僑法》實施、嚴格執法維護僑胞權益、凝聚僑心，爭取僑力等方面做了大量卓有成效的工作。隨著市場經濟體制的發展和改革開放的深入，國內外僑情出現了許多新情況、新問題，全國人大第九屆第十八次常務會議又于2000年10月31日通過了關于修改《僑法》的決定，這標志著僑務法制建設進入了一個新的發展階段。新的《僑法》充實了權益保護的內容，突出了侵犯權益所承擔的法律責任和追究，進一步明確了政府主管部門在維護僑益方面所具有的職權。圍繞深入貫徹實施《僑法》修正案，我市僑聯堅持以鄧小平理論、 “三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，重點在深化和完善依法護僑上下功夫，有效地維護歸僑僑眷合法權益，熱心為歸僑僑眷和來張家界創業落戶的僑胞、僑商、新移民業內人士服務，促進了我市經濟建設發展和對外開放環境的改善。
  總結《僑法》實施20年來的經驗和教訓，我們有許多感慨，覺得20年的歷程崎嶇坎坷，覺得《僑法》的貫徹實施難點不少。具體講，有三大難點：
 第一個難點：思想認識不統一，執法行為不規范
 本來，保護歸僑、僑眷的合法權力和利益，是《僑法》的立法宗旨。但是，由于多年來的政治體制、社會意識和思想觀念的影響，對歸僑僑眷和海外僑胞的認識不統一。每當提起“保護歸僑僑眷權益”的話題，便有三種錯誤觀念滋擾著：
 一是“特殊公民論”。他們把歸僑僑眷和海外僑胞從中國公民的層面上分裂出來，把維護歸僑僑眷和海外僑胞的權益與維護人民群眾利益割裂開來，對立起來。有的把到國外留學者與在國外長期居住和取得外國藉者，都認為是華僑或外籍華人，把他們在國內的父母兄弟稱為僑眷。其實，《歸僑僑眷權益保護法》第二條已經明確規定：歸僑是指回國定居的華僑。華僑是指定居在國外的中國公民。僑眷是指華僑、歸僑在國內的眷屬。本法所稱僑眷包括：華僑、歸僑的配偶，父母，子女及其配偶，兄弟姊妹，祖父母，外祖父母，孫子女、外孫子女，以及同華僑、歸僑有長期扶養關系的其他親屬。國務院關于僑法的實施辦法第三條規定，華僑、歸僑去世后或者華僑身份改變后，其國內眷屬原依法認定的僑眷身份不變。依法與華僑、歸僑及其子女解除扶養關系的，其原依法認定的僑眷身份喪失。這就確定了華僑、歸僑、僑眷的法律概念和適用該法的僑眷范圍。華僑是我國僑務法律、法規適用的主要對象。法律規定華僑概念應具有以下三方面要點：
 1、華僑是中國公民。在國外，中國公民的標志是具有中國國籍。中國國籍是中國公民的法律資格，是中國公民作為隸屬于中國的一種法律身份，是中國政府對在國外中國公民施加外交保護的法律依據，體現了華僑與祖國的法律關系。我國《國籍法》規定：“中華人民共和國不承認中國公民具有雙重國籍”。這就是說，我國不承認具有中國國籍的人同時具有外國國籍，也不承認具有外國國籍的人同時具有中國國籍。《國籍法》還規定：“定居外國的中國公民，自愿加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍。”也就是說，已經加入或者取得外國國籍的中國血統的人已經不是華僑，而是通常人們所說的外籍華人。國籍不同是華僑與外籍華人的基本區別。 在華僑國籍問題上，我國政府的一貫政策是：贊成和鼓勵華僑自愿加入僑居國國籍，凡已加入僑居國國籍的，便自動喪失中國國籍；對于不愿加入外國國籍的華僑，我國政府尊重他們的意愿和選擇，不贊成強迫他們改變國籍，并要求僑居國政府尊重和保護他們的正當的權利和利益。華僑作為中華人民共和國的公民，享有我國憲法和法律規定的公民的權利，也應履行憲法和法律規定的公民的義務。當然，由于華僑僑居國外，憲法和法律上的權利義務的實現，與國內其他公民的權利義務的實現會有所不同。
 2、華僑是在國外定居。是否在國外定居，是華僑與在國外其他中國公民的主要區別。我國駐國外機構工作人員、留學生、訪問學者、各種臨時出國人員、勞務出口人員以及經常在邊境出入的邊境居民，因為他們并非在國外定居，所以他們不論在國外居留時間多長，都不是華僑。所謂定居，是指在國外已經獲得長期或永久居留權并事實上已在國外居留。這個居留資格，包括外國政府批準的合法定居和已被外國政府認可的事實上定居。華僑是指定居在外國的中國公民。外國是指中國領土以外的國家和地區。香港、澳門特別行政區是中華人民共和國不可分割的部分，臺灣更是我國神圣領土不可分割的一部分。所以居住在香港、澳門特別行政區和臺灣地區的中國公民就是香港、澳門和臺灣同胞，而不是華僑。他們移民到外國定居并取得居住國家永久居留權后才是華僑。
$show_page$
  3、外籍華人待遇是否享受華僑某些待遇問題。我國《國籍法》規定，外籍華人不是華僑。但他們曾經是華僑，國家對他們正當權益保護的內容是否在他們入籍之后，還可繼續保留。在實際工作中對此看法：一是認為可以繼續保留他們是華僑期間國家規定的正當權益的內容。其理由是華僑的正當權益的保護是有連續性的。例如華僑在國內投資的正當權益的保護，國家不因其本人是否在投資期間改變國籍而取消對其正當權益的保護，其他權益的保護也以此類推。二是認為要實行區別對待的原則。即國家對華僑的正當權益的保護和待遇的享有，在華僑入籍之后，有的權益和待遇可以繼續保留，有的權益和待遇就不應保留。國家法律保護華僑在國外的正當權益這部分內容，因華僑改變國籍，就不應當繼續給予保護，而在國內的正當權益和待遇的內容可視情況給予保留。        關于歸僑的概念及法律特征。“歸僑是指回國定居的華僑。”這說明：歸僑具有以下法律特征：
 1、 非華僑的中國公民回國不是歸僑。我駐國外機構工作人員、留學生、訪問學者、臨時出國人員、勞務出口人員以及經常在邊境出入的邊境居民，他們并非在國外定居，所以他們不論在國外居留時間多長回國定居，都不是華僑。
  2、華僑回國定居的才是歸僑。在國內定居，這是歸國華僑與國外華僑的重要區別。臨時或短期回國居住的華僑，均不屬歸僑。這說明，歸僑也已不同于海外華僑，他們已是國內公民的一部分，與國內其他公民一樣，完全享有憲法和法律規定的公民的權利，履行公民的義務。        關于僑眷的概念與法律特征。僑眷是華僑或歸僑在國內的眷屬。僑眷有廣義的僑眷和法律意義即法律上的僑眷的區別。廣義的僑眷是泛指華僑、歸僑在國內的眷屬，即凡華僑、歸僑在國內的配偶、直系、旁系血親，直系、旁系姻親以及與華僑、歸僑有收養關系的人，都可包括在內。法律上的僑眷是指與華僑、歸僑有著法律上權利義務關系的眷屬。法律上的僑眷，一是必須以與華僑、歸僑具有一定的人身關系和經濟上依賴關系為前提，即必須是與華僑具有基于婚姻、血緣和收養關系而產生的眷屬關系，沒有這個眷屬關系就不成其為僑眷；二是必須是法律調整的社會關系。即法律上的僑眷關系必須是與華僑、歸僑具有法定的權利義務的關系。關于僑眷身份的消失問題，實施辦法作出了規定。即法律上的僑眷是以與華僑、歸僑具有一定的人身關系和經濟上依賴關系為前提，當這個前提不復存在時，基于這個前提所產生的僑眷關系當然消失，因而僑眷身份也應隨之消失。但華僑、歸僑去世后，其在國內的眷屬仍應為僑眷。
 基于上述認識，我們可以清楚地看到，無論是華僑、歸僑，還是僑眷，都是中華人民共和國的公民，保護他們的合法權益，實際是使僑居國外的中國公民享有與國內公民同等的權和利，并無特殊化。
 二是“照顧過時論”。這種觀點認為，中國加入世貿組織后，世貿組織成員國之間經濟貿易往來既然實行“國民待遇”了，就無需對對歸僑僑眷和海外僑胞“根據實際特點，給予適當照顧”了。這是一種極為片面的觀點。按照WTO的運行規則，盡管國家間的貿易壁壘已經消除，但國民之間卻仍然存在著程度不同的差別，弱勢群體仍然存在。對他們，除了民間關照外，更多的是國家要維護他們的合法權益。
 三是“執法麻煩論”。持這種觀點的人，把“用權”與“用法”對立起來、割裂開來，重行政權力，輕法制規則。說到底就是僑法觀念淡薄。
 上述三大錯誤認識是貫徹實施《僑法》的難點之一，也是執行《僑法》的最大障礙，必須清除。
 第二個難點：機構隊伍不健全，執法主體不明確
 《歸僑僑眷權益保護法》第四條規定，“縣級以上各級人民政府及其負責僑務工作的機構，組織協調有關部門做好保護歸僑、僑眷的合法權益的工作。” 這里所指縣級以上各級人民政府是指中央人民政府即國務院、省級人民政府和設區的市及縣級人民政府，也就是說上至國務院下至縣市人民政府都要負責做好保護歸僑、僑眷合法權益的工作。這條規定是《歸僑僑眷權益保護法》實施我國憲法第八十九條有關國務院負責行使保護華僑的正當的權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益職責的具體化。確定實施僑務法律的行政主管機關是各級人民政府，既是新中國成立50多年來僑務工作實踐的總結，是僑法實施的必然需要，也是今后更好地實施這部僑務法律的實際需要。縣級以上負責僑務工作的機構是實施僑務法律的具體部門，是指縣及縣以上各級僑務辦公室或僑務工作機構具有組織協調有關部門做好保護歸僑、僑眷合法權益工作的職責。法律賦予政府僑務工作的機構有組織協調有關部門做好保護歸僑、僑眷合法權益工作的職責。這不僅是對縣級以上人民政府僑務機構職責的確認，而且也是對縣級以上人民政府依法行使職權，組織協調有關部門做好保護僑益工作的保障。之所以本法不直接規定政府僑務部門，而只規定各級政府負責僑務工作的機構，是因為考慮到我國在地方機構改革之后，在歸僑、僑眷較少的地區的市縣不直接設置僑務辦公室來專司僑務工作，而是由政府的有關部門或局室來綜合管理僑務工作的實際。用“負責僑務工作的機構”這樣的法律術語.更加切合實際和地方機構改革的需要。 
 《歸僑僑眷權益保護法》第八條規定：“中華全國歸國華僑聯合會和地方歸國華僑聯合會代表歸僑、僑眷的利益，依法維護歸僑、僑眷的合法權益”。該規定體現以下幾層含義：其一，確認中國僑聯和地方僑聯是具有法律地位的人民團體。全國人大常委會第一次在立法中對僑聯人民團體的地位和作用做出規定，這是最高國家權力機關對僑聯人民團體工作的信任。其二，確認中國僑聯和地方僑聯是代表歸僑、僑眷利益的人民團體。依法行使維護歸僑僑眷合法權益的職責。其三，確認中國僑聯和地方僑聯在維護歸僑、僑眷合法權益中的職責。即中國僑聯和地方僑聯要承擔起維護歸僑、僑眷合法權益的責任。確認這樣的職責，實際上也是要求其履行義務，即中國僑聯和地方僑聯要切實做好維護僑益的工作。該規定與《中國僑聯章程》與黨中央確定的僑聯人民團體的性質、任務和地位是相符合的。
$show_page$
   中國致公黨是以歸國華僑、僑眷中的中上層人土為主要成員的政黨，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度中的參政黨。中國致公黨由華僑社團美洲致公堂發起，于1925年在美國舊金山成立。長期以來，致公黨為爭取祖國富強和維護華僑的正當權益而奮斗；在世界反法西斯戰爭中，積極支援祖國的抗日戰爭。1947年5月，致公黨在香港舉行的第三次代表大會上進行了改組，從此走上了同中國共產黨真誠合作、共同奮斗的道路，為新民主主義革命的勝利和中華人民共和國的建立，為社會主義革命和建設事業，為推進改革開放和祖國統一大業做出了積極貢獻。可見，以《中華人民共和國憲法》為根本準則，開展保護華僑正當權益的工作和保護歸僑、僑眷合法權益的工作，這是中國致公黨的重要職責和任務之一。致公黨地方組織也是依照有關規定行使維護僑益工作的。    以上三大機構是《僑法》規定的執法主體，是維護僑益的主要組織。而這些機構（組織）不健全，隊伍弱小是當前一個普遍現象。以張家界市為例。市政府雖有僑辦，但人員配備不足。區縣沒有設立專門的僑務工作機構，僑務工作由民族部門兼做。僑聯組織除一個區沒有設立外，75%的區縣都設立了僑聯。但是，機構不健全卻是一個普遍現象，除市僑聯、慈利縣和永定區配備有兩名工作人員外，桑植縣只有一名工作人員，勢單力薄。各級僑聯雖然都組建了法律服務中心，但大多是有其名無其實。我市雖然組建了中國致公黨張家界市委，但除秘書長是專職外，其他成員都是兼職。為了解決這一問題，我們建議：一是各級黨委政府要重視僑聯組織建設，增加財政全額撥款事業編制，配齊專職工作人員。其中，市僑聯至少要配備3名（1名專職主席、1名秘書長、1名文秘工作人員），區縣僑聯至少配備2～3人（1名領導，1～2名工作人員）；二是法律服務中心要有2～3名兼職律師接待投訴，釋疑解惑。
 第三個難點：業務經費不到位，執法活動難開展
 貫徹執行《僑法》，雖然是僑辦、僑聯的正常工作，但都必須有經費作保障。執法宣傳要攤位費，案件調查要旅差費，開個座談會也要場租費、茶水費，開展活動都需要開支費用。否則，一切都是空談。而我們的實際情況是，市政府僑辦作為政府工作機構，經費按照政府系列標準予以安排，但由于地方財政困難較大，只能保證正常運轉。區縣就不一樣，財政困難更大，只能保工資，業務經費基本沒有安排，正常活動也要靠自己想辦法。作為群團組織的市區縣僑聯，經費更為緊張，有些正常開支都無法進行。這一狀況，給《僑法》的貫徹執行帶來了很大困難。
 為了解決這一困難，建議：一是各級政府要對《僑法》的貫徹執行給予高度重視，每年安排一定數額的專款；二是各級僑聯要開辦實業，辦好僑商會，自力更生解決經費不足問題。